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劳动法 | 补缴社保到底有不有两年时效限制?

来源:泰州人才招聘网 时间:2017-08-06 作者:泰州人才招聘网 浏览量:

社保费补缴的时效问题一直争议不断,两年是否应当成为权力行使的休止符,引发不小的争议。笔者不惴浅薄,谈谈自己的一得之言,谬误之处还请指正。

 

这里先要明确几点:

 

1、根据最高法的观点,社保费补缴不属劳动争议,为行政部门的职责。故当以行政视角予以审视,民事理论不宜过分掺杂其间。

 

2、实践中社保费欠缴情形千差万别,有自始未缴(未办理社保登记)、中途断交、低于实际工资标准缴纳、不按实际工作年限缴纳等诸多情形。因此应区分欠缴情况是发生登记阶段、申报核定阶段还是征收阶段。

 

3、理论上我国社保费征缴模式为行政部门管理、经办机构核定、征收部门征缴。体制上则分为社保经办地税征收、社保经办社保征收两种模式,后者还区分社保机构是否独立于人社部门。

 

4、综合2、3对于社保费补缴时效应具体问题具体分析,一概而论不足取。

 

社保费补缴从权力部门的角度来说即为责令补缴社保费或社保费征缴,当为行政行为,因此谈时效问题应立足该行政行为的性质。

 

作为法律术语“责令改正违法行为”出自《行政处罚法》第二十三条,其规定“行政机关实施行政处罚时,应当责令当事人改正或限期改正违法行为。”。对于责令改正行为的性质学界有行政处罚、行政命令、行政强制执行、行政裁决等不同观点。

 

而具体到责令补缴社保费的行为,《社会保险法》、《社会保险费征缴暂行规定》、《实施<中华人民共和国社会保险法>若干规定》、《社会保险费申报缴纳管理规定》、《社会保险稽核办法》等诸部法律法规均作出了规定,分别由社保行政部门、社保经办机构、社保征收机构行使。

 

1、社保行政部门的责令补缴行为

 

《社会保险法》第八十四条、《社会保险费征缴暂行条例》第十三条、《劳动保障监察条例》第二十七条第一款规定,社保行政部门,对不办理社保登记、瞒报工资额或职工人数的违法行为应当责令改正。

 

《劳动保障监察条例》第十八条第一款第(二)项规定,对当改未改的应依法责令改正或作出相应的行政处理决定。实践中根据《劳动和社会保障部办公厅关于转发最高人民法院办公厅关于对<关于请解决劳动监察决定强制执行问题的函>的答复的通知》(劳社厅发[1998]7号)及参照《劳动和社会保障部办公厅关于限期改正指令书是否要规定欠缴社会保险费数额的复函》(劳社厅函[2000]43号)的规定,社保行政部门责令用人单位补缴社保费的行为,可分为责令改正与行政处理两种方式,其对应的执法文书为《劳动保障监察限期改正责令书》与《行政处理决定书》。

 

前者可以不载明缴费单位欠缴社会保险费的数额,后者则必须予以详尽记载。前者可以行政复议或诉讼但不可强制执行,后者则皆可。

 

载之于《劳动保障监察限期改正责令书》的责令补缴行为。从程序上来说,其可以只载明相对人而无需具体的地址及法人信息,而且无预先告知程序,亦无强制执行的程序。从内容上来说,其并非对相对人权利的直接处分,而是设定了相对人缴纳社保费的义务,是一种意思性而非物理性行为,其意在“期待”或督促相对人自动履行。但又有强制性,即相对人不履行义务时,会面临行政处罚的制裁。

 

因此从这个角度说,其性质更接近行政命令。而行政命令不适用《行政处罚法》,不受两年时效的限制。

 

而以《行政处理决定书》形式作出的责令补缴行为,程序上需严格遵守调查取证,告知事实、理由依据和有关权利,听取陈述、申辩或举行听证,作出决定、送达决定的要求。内容上则是由法律法规所设定,对相对人违反社保法律行为有制裁性,是对相对人财产的一种处分行为,也是一种不利益的行为。因此可认为是行政处罚,受两年时效的限制。

 

写到这估计很多人都会觉得费解,因为如此一来,社保费补缴的时效问题,就变相成为社保行政部门的自由裁量权限。所以需要注意《劳动保障监察条例》第二十条的规定“违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在2年内未被劳动保障行政部门发现,也未被举报、投诉的,劳动保障行政部门不再查处......”

 

该条直接在程序上对行政主体作出行政决定的行为进行了时间限制。因此无论是行政命令还是行政处罚或者其他,在达到二十条规定的情形后,一律受时效限制。

 

2、社保经办机构的责令补缴行为

 

这里只论述社保经办机构单设即社保经办地税征收模式下的社保经办机构的责令补缴行为。

 

根据职权法定原则,职权必须通过合法途径取得。行政主体取得行政职权有法律法规的设定、法律法规的授权、行政机关的依法委托三种方式。本段所谓社保经办机构不是行政部门,不可能通过设定取得行政职权。其职权来源一是《社会保险费征缴暂行条例》第二十条“社会保险经办机构受劳动行政部门的委托,可以进行与社会保险费征缴有关的检查、调查工作”。二是《社会保险稽核办法》第十一条“被稽核对象少报、瞒报缴费基数和缴费人数,社会保险经办机构应当责令其改正;拒不改正的,社会保险经办机构应当报请劳动行政部门依法处罚.....”。来源一为委托当无疑议。来源二笔者认为是授权。

 

虽然2014年《行政诉讼法》修改后才明确作出规章授权的规定,但在2000年3月10日施行《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十条第二、第三款及第二十一条,已经明确规定规章的授权。

 

考虑到最高审判机关的特殊地位,其实际上是承认了规章授权的法律效力。而《社会保险稽核办法》是2003年2月27日颁布的部门规章。故从这一角度出发可以理解为《社会保险稽核办法》已经授权社保经办机构行使责令补缴社保费的权力。

 

那么社保经办机构行使的责令补缴社保费的权力又当作何理解?笔者认为应为行政命令,不应有时效的限制。

 

需要注意的是在2011年7月1日施行的《实施<中华人民共和国社会保险法>若干规定》第二十七条第二款规定的行使查处侵害职工社保权益行为的行政主体是社保行政部门和社保征收机构,排除了社保经办机构。在某种意义上等于取消了《社会保险稽核办法》对社保经办机构的授权,其所行使的只剩基于委托的稽核权力。而且在实践中稽核的结果更多的是作为行政部门或者征收机构作出行政决定的证据来使用。其在很大程度上已经被后续的行政行为吸收,无单独讨论时效的必要;即使认为这种授权没有被取消,由于用人单位不履行行政命令的后果是面临行政部门的处罚,该责令补缴行为也同样被后续的行政处罚行为吸收,受其时效限制亦无单独讨论的必要。

 

3、社保征收机构的责令补缴行为

 

《社会保险法》第六十三条、第八十六条规定了社保征收机构责令补缴的权力。人社部《社会保险费申报缴纳管理规定》、《实施<中华人民共和国社会保险法>若干规定》对在社保经办机构征收社保费的模式下,社保费申报缴纳作出了更具体规定。本段所谓社保征收机构包括社保经办社保征收模式下的社保经办机构与社保经办地税征收模式下的地税部门,方便起见统一以社保征收机构进行论述。

 

笔者认为社保征收机构的责令补缴行为属于行政征收行为。按照通行的行政法理论,所谓行政征收行为是指行政主体依法向行政相对人强制性地收取税费或私有财产的行政行为,其具有处分性、强制性、非对价性及法定性。

 

所谓处分性,是指行政主体对相对人财产所有权的处分,直接导致其财产权的丧失。社保费用一经征收即进入国库,用人单位即无权支配。

 

所谓强制性,是指征收行为无需与相对人协商更无需取得相对人的同意,行政主体依法进行即可,如果相对人拒绝履行则会面临行政处罚等不利后果。在征收社保费过程中,对依法核定的应缴数额,用人单位有依法缴纳的义务,如果拒绝缴纳,社保行政部门会予以巨额处罚,在一定条件下征收机构甚至可以直接划缴。

 

所谓非对价性则更易理解,征收机构征收用人单位的社保费是无偿的。

 

所谓法定性,是指行政征收的设定必须有法律直接设定。这里的法律仅指由全国人大及其常委会制定的法律。我国《宪法》第十条第三款、第十三条第三款及《立法法》第八条对此均作出了规定。这也是其与行政处罚或行政命令的一个重要区别。

 

行政征收行为没有时效限,因此社保征收机构依《社会保险法》实施的责令补缴行为亦无时效限制。

 

那么总结一下,可以得出这样的结论,在社保登记、申报核定阶段社保行政部门的征缴社保费行为受两年时效的限制。在征收阶段征收部门的征费行为则没有此限制。


换句话说,在用人单位不依法办理社保登记或虽办理登记但不按实际工资基数申报等情况下,行政部门的查处行为受两年时效的限制。而在办理登记并如实申报核定后,不进行缴纳的情况下,理论上征收机构可以在任何时间内进行征缴。

(文︱王洪毅,鄂尔多斯劳动保障监察支队)

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